Estudio de dos modelos de gestión del agua potable en México: los casos de Hermosillo, Sonora y Saltillo, Coahuila.

Abstract

En el año de 1983 se inicia un proceso de descentralización del agua hacia los municipios, se transfiere responsabilidad de la gestión de los servicios urbanos, incluidos el agua. No obstante es hasta la década de los noventa que se concreta en medidas de política con dos implicaciones, la primera, la construcción de un nuevo marco regulatorio y segunda, la creación de nuevas instituciones federales, estatales y municipales. Entre las instituciones creadas se puede destacar a la Comisión Nacional del Agua (CNA) encargada de supervisar la política nacional. A nivel local se identifican a las diversas Comisiones Estatales de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, así como organismos operadores a nivel municipal quienes serán las responsables de la provisión del servicio a nivel local. Sin embargo, pese a las reformas institucionales implementadas, se observa la prevalencia de problemas de abastecimiento a las zonas urbanas, y de eficiencia en los sistemas de agua potable, donde la demanda excede a la capacidad de extracción, que resulta ser muy costosa. En 1992 la liberación de los mercados de tierra y agua con la Reforma al Artículo 27 constitucional y en el mismo año, la promulgación de la Ley de Aguas Nacionales como reglamentaria del Artículo 27 sostiene como objetivos fundamentales de la administración del agua: “la mayor participación de los usuarios y la participación privada en el financiamiento, construcción y operación, la seguridad jurídica de los aprovechamientos y el desarrollo integral sustentable del agua, sus bienes y servicios”. Esta legislación representa un cambio central ya que señala que el sector público se puede complementar con la participación e inversión privada con el financiamiento, construcción y operación de infraestructura. En este nuevo esquema de gestión el agua continúa siendo un bien de dominio público, sin embargo, se avanza abriendo espacios de participación para los usuarios y la iniciativa privada. En este contexto, se plantea el análisis comparativo de dos modelos de gestión, el de Hermosillo Sonora y el de Saltillo Coahuila en el periodo 2001-2010. En los años 2001 y 2002 respectivamente, los organismos Agua de Hermosillo y Aguas de Saltillo se descentralizan, el primero de ellos, pasa de manos del Estado a manos del municipio la responsabilidad y operatividad del sistema. En el caso de Aguas de Saltillo, el gobierno municipal toma la determinación de implementar un esquema mixto público – privado de administración a través de la incorporación de la participación privada. En el caso de Aguas de Hermosillo, en 2000 estaba constituido como la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Sonora, COAPAES, el cual contaba con una cobertura de agua potable de 95% y de alcantarillado del 87%. El consumo por habitante por día oscilaba en los 260 l/s, con una dotación de 340 l/s. El sistema contaba con una eficiencia global de 45%, con una eficiencia en el cobro del servicio de 58% y la eficiencia física de 56%, es decir, se perdía el 22% del agua introducida en la red. La macromedición del sistema tenía una cobertura cerca al 50%, y una micromedición que oscilaba alrededor del 60%. El abastecimiento de agua para usuarios públicos como escuelas, el riego de parques y dependencias de gobierno estaba exento de pago. La estructura de tarifa era muy simple, constituida por seis rangos de consumo tanto para usuarios domésticos, industriales, comerciales y de servicios. En el año 2002, COAPAES desaparece y se constituye Agua de Hermosillo (AGUAH) como un organismo descentralizado de la administración municipal. En lo que respecta a la ciudad de Saltillo, la operación del sistema de agua estaba antes de su semi-privatización en octubre del 2001 a cargo de SIMAS-Saltillo, organismo público descentralizado de la administración pública municipal, creado en 1997. Durante los quince años anteriores, había estado bajo la administración de un organismo estatal, Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Coahuila (SAPAC), el cual cambió su nombre en 1994 a Comisión Estatal de Agua y Saneamiento de Coahuila (CEAS). Las perdidas físicas y comerciales eran importantes, resultaban en una eficiencia física menor al 45%, aunado a esta situación, de cada 100 litros extraídos se lograban facturar menos de 50 litros. Otro problema era la exención de pago de ciertos grupos, usuarios públicos como escuelas, parques y dependencias de gobierno, adicionalmente, se condonaba el 50% del pago por el servicio a los trabajadores del SIMAS. Uno de los problemas que se tenían que enfrentar era la disminución de la disponibilidad de agua ya que la mitad de las fuentes de abastecimiento se encontraban fuera de servicio, la obsolescencia y mal mantenimiento de la red provocaban pérdidas de aproximadamente 30% del agua en el sistema. Aunado a esta situación se tenía una deficiente facturación y cobranza que reduce la rentabilidad del organismo. Adicionalmente a estos problemas de infraestructura física, la estructura tarifaria era compleja y poco práctica para el usuario al manejar tantos rangos de consumo como tarifas diferentes. Sólo el 10% de la población tenía abastecimiento diario, el restante 90% lo recibía de tres a cuatro días por semana, lo que provocaba una inconformidad generalizada con el organismo operador. A finales de los años noventas, SIMAS tuvo una cobertura del 95% de la población pero sólo 55% de los usuarios contaban con medidor y dadas las persistencias en la ineficiencia operativa en 2001 las autoridades estatales y municipales decidieron formar una empresa con participación privada y pública de acuerdo con la Ley para los Servicios de Agua Potable, Drenaje y Alcantarillado de Coahuila, aprobada en 1992 y modificada en 2001.La problemática que giraba en torno del área operativa, comercial y de producción se agravaba por la difícil situación de las fuentes de abastecimiento que en las condiciones de ineficiencia en que se encontraban operando, el organismo sólo podía ofrecer el servicio continuo al 10% de la población la cual experimentaba un escenario de crecimiento y desarrollo urbano. La empresa paramunicipal Agua de Saltillo surge en 2001 como una solución a las deficiencias administrativas, comercial y operativas del organismo operador. A partir de 2001 la administración del agua en Saltillo se da mediante un esquema mixto de participación privada convenida por un periodo de 25 años, a través de la constitución de una empresa paramunicipal bajo la forma de sociedad anónima de capital variable, donde el Municipio de Saltillo cuenta con el 51% del capital social de la empresa y el Grupo Aguas de Barcelona el 49% restante. Desde su inicio ha sido un esquema de participación novedoso en México, pero por consenso el gobierno municipal determinó que era la única opción viable para resolver los problemas que persistían en el sistema de suministro de agua ante los retos que planteaban el deterioro de las fuentes de abastecimiento y el crecimiento urbano de la ciudad. El gobierno municipal planeó y preparó al organismo operador con inversiones para mejorar las condiciones de infraestructura prevalecientes hasta ese momento. Han transcurrido cerca de 10 años de ambos procesos de descentralización. En este documento se evalúa el comportamiento de los modelos de gestión de Agua de Hermosillo y Aguas de Saltillo en el periodo 2003-2010 y de los resultados obtenidos en dicho periodo resultado de las practicas administrativa, técnicas y operativas, el objetivo es determinar, ¿cuáles son las características del modelo de gestión que ha resultado ser más exitoso en la gestión del agua y ha logrado obtener los resultados más eficientes? Para evaluar el proceso de gestión en el periodo 2003-2010 se seleccionaron un conjunto de indicadores administrativos, operativos, comerciales y financieros, que reflejan los resultados obtenidos de cada esquema de gestión. Entre los indicadores se encuentran: antecedentes de la administración, análisis de la estructura actual administrativa, aspectos de la geografía física, (como ubicación, clima, relieve y precipitación) y comportamiento de la población, cobertura, tipos de usuarios, número de tomas, dotación y consumo, micromedición y macromedición, eficiencia física, comercial y global, y pérdidas por longitud de red. Algunos de los aspectos que comprende la revisión son las fuentes de abastecimiento, volumen suministrado por captación, los sistemas de saneamiento, tandeos y finalmente, aspectos financieros y de estructura de tarifas. Debido a la disponibilidad de datos, la mayoría de los indicadores se encuentran disponibles en el periodo 2003-2010, excepto el indicador de tarifas, el cual se realiza únicamente para el año 2010, último año de análisis, con el objetivo de mostrar la estructura de los rangos y la tarifa vigente. La fuentes consultadas son las publicaciones emitidas por cada organismo operador, en el caso de Aguas de Saltillo, las memorias anuales que se publican a partir de 2003 y en Agua de Hermosillo se revisó la publicación del documento indicadores de gestión que agrupa varios indicadores en el periodo 2005-2009. Una fuente de información sumamente importante para el análisis de los indicadores de gestión, son los indicadores publicados por el Programa de Indicadores de Organismos Operadores (PIGOO) publicados por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. El comportamiento de los principales indicadores de gestión en cada organismo operador se presentan en el capítulo II y el capítulo III en donde se hace una revisión individual y detallada con el objetivo de mostrar la tendencia del indicadores en el periodo de tiempo estudiado y posteriormente contrastar los resultados más sobresalientes de cada organismo operador que se realiza en el capítulo IV donde se construye el comparativo de los principales indicadores. Entre los principales resultados de la revisión se observa que Aguas de Saltillo, organismo mixto de participación pública privada a partir de 2001, ha implementado un enfoque de gestión más de tipo empresarial y estratégico basado en objetivos de eficiencia la utilización de los recursos en todas las áreas de operación. Para la administración y vigilancia la empresa paramunicipal Aguas de Saltillo, se formó un Consejo de Accionistas y Administración que determina y vigila las principales decisiones e inversiones de la empresa. El Consejo de administración está conformado por nueve consejeros y sus respectivos suplentes tanto del sector público como del sector privado cuyos nombramientos se determinan en la Asamblea Ordinaria de Accionistas. Entre los integrantes del Consejo de Administración se encuentra el presidente municipal del R. Ayuntamiento de Saltillo, quien fungirá como presidente del Consejo de Administración, un representante del gobierno del Estado de Coahuila de Zaragoza y tres serán miembros de la Sociedad Civil de Saltillo. Cuatro consejeros propietarios y sus respectivos suplentes serán electos o propuestos para ser aprobados ante la asamblea por los accionistas tenedores de acciones. La vigilancia de AGSAL se encomienda actualmente a un comisario. En la conformación del contrato de asociación AGSAL se acuerda que el objetivo general de esa empresa será: “proporcionar los servicios de agua potable y alcantarillado a los núcleos de población, fraccionamientos y privadas, asentadas en el municipio de Saltillo, Coahuila, en los términos previstos por la legislación vigente y en los convenios y contratos para tal efecto”. El contrato no incluye drenaje pluvial. En el contrato también se acuerda que la asamblea de accionistas será el órgano supremo de la empresa. Este modelo de empresa que integra a la participación privada cuenta con las siguientes ventajas: a) el socio público mantiene el control de la compañía, el socio público mantiene la titularidad de los activos, b) en general, se generan ventajas asociadas a las formas de gestión privada, c) normalmente una compañía con esta distribución tendrá más posibilidades de captar recursos financieros, ofreciendo la garantía de un socio privado adecuado, con una sólida solvencia d gestión y financiera, d) suelen ser empresas menos condicionadas por decisiones de tipo político e) con una compañía bien gestionada, se puede aprovechar la generación de recursos económicos (cash-flow) para financiar parte del plan de inversiones necesarias en el municipio (garantías adecuadas) Es un modelo de gestión que se encuentra en constante evaluación y mejora continua, en este proceso se revisa si se han generado las mejoras que se asumieron en el contrato de asociación reconocido por la parte privada, adicionalmente, se utilizan indicadores operativos y de la percepción por parte de los usuarios sobre el desempeño de Aguas de Saltillo. La administración del organismo realiza la publicación de las memorias anuales como mecanismo de difusión de la situación actual del organismo operador y de los avances alcanzados anualmente, este aspecto facilita el acceso público a la información. La gestión llevada acabo en Aguas de Saltillo ha propiciado resultados favorables en los distintos indicadores de eficiencia, operativos, técnicos y comerciales observados en el periodo 2003-2010. Aguas de Saltillo se perfila para convertirse en un patrón gestión exitosa a nivel nacional, con procesos certificados por el ISO9001:2001. Agua de Hermosillo fue creada en enero de 2002 como un organismo público descentralizado de la administración municipal. Está regido por una Junta de Gobierno, un Consejo Consultivo (ciudadano), un Director General y un Comisario, cuyos puestos duran 3 años al estar sujetos al cambio de administración municipalAdministrativamente, “la visión de la empresa pública, es ser un organismo competitivo y eficaz en el mediano plazo, contando con las fuentes de abastecimiento, infraestructura y el ordenamiento necesario y suficientes para satisfacer con oportunidad y calidad las demandas de los usuarios” (Manual de organización 2007) aprobado por unanimidad el día 29 de octubre de 2007. El objetivo es proporcionar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento de calidad al 100% de los usuarios, mediante un organismo autosuficiente que respalde el desarrollo integral y sustentable del municipio, promoviendo una nueva cultura del uso y pago del agua. El organismo Agua de Hermosillo para su administración y funcionamiento, contará con: una Junta de Gobierno, un Consejo Consultivo, un Director General y un Comisario. La Junta de Gobierno se integra de la siguiente forma: el Presidente Municipal que la presidirá, un representante de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Sonora, un representante del Gobierno del Estado, un representante de la Comisión Nacional del Agua, a quien invitará a participar en la Junta, el presidente del Consejo Consultivo del Organismo, el síndico municipal, el tesorero municipal, el Director General del Desarrollo Urbano y Obras Públicas o su equivalente, el vicepresidente del Consejo Consultivo, finalmente, el Contralor Municipal, sin ser miembro de la Junta, asistirá a las sesiones con voz,pero sin voto. La Junta de Gobierno y el Consejo Consultivo durarán en su encargo tres años, coincidentes con el período de gobierno del H. Ayuntamiento de Hermosillo. La Junta de Gobierno, es el órgano superior del organismo, para el cumplimiento de los objetivos de la Paramunicipal, tendrá las más amplias facultades de dominio, administración y representación que requieran de poder o Cláusula Especial. Agua de Hermosillo opera con un esquema de administración pública descentralizada entorno a una política de oferta, se observan avances encaminados a mejorar las condiciones de la operación, sin embargo, han sido insuficientes y han resultado en indicadores de eficiencia que apenas si han mostrado crecimiento en el periodo 2003-2010, con serias deficiencias en las áreas administrativas, operativas, técnicas y comerciales. El Organismo Operador contará con un Consejo Consultivo el que se integrará con un mínimo de cinco y un máximo de quince miembros designados por el H. Ayuntamiento a propuesta del Presidente Municipal, tomando en cuenta a las organizaciones representativas de los sectores social y privado y de los usuarios. El Director General será designado por la Junta de Gobierno, a propuesta del presidente del órgano superior de gobierno del Organismo. Compete al Ayuntamiento, por conducto de Contraloría Municipal, designar al comisario del Organismo Operador quien principalmente tiene la función Vigilar que la administración de los recursos se haga de acuerdo con lo que disponga la ley, los programas y presupuestos aprobados, solicitando al Director General una información mensual que incluya por lo menos el estado de la situación financiera y el de resultados. La gestión del agua en Hermosillo ha seguido un esquema centralizado y público que se observa de manera generalizada en el país. Este modelo privilegia el impulso de la oferta de los recursos hídricos mediante la construcción de grandes obras de infraestructura hidráulica –presas, acueductos- para dotar a una población en constante crecimiento y cada vez más urbanizada que demandaba servicios públicos, sin considerar los impactos ambientales provocados por el desarrollo de la infraestructura. Esta situación se observa en las diversas obras emergentes que el organismo emprende anualmente con el objetivo de asegurar el suministro cada verano. Los resultados de la gestión no han mostrado resultados positivos en los indicadores de eficiencia operativa, técnica, comercial que se han observado en el periodo 2003-2010 respecto a la situación que prevalecía en 2001 previo a la descentralización. En el caso de la eficiencia global permaneció casi constante en el tiempo, la diferencia entre los ingresos y costos del servicio han sido deficitarios, aunado a elevados niveles de endeudamiento del organismo y de tarifas crecientes en el tiempo. En general, Agua de Hermosillo es un organismo cuyo servicio es caro e ineficiente en la producción, distribución y cobro del servicio.