El cumplimiento de las recomendaciones : ¿negociación política o fuerza moral?. El caso de la gestión de la comisión estatal de derecho humanos de Sonora, 1992-2012

Abstract

La presente investigación doctoral tiene como objetivo hacer un estudio general de la gestión que realiza la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Sonora (CEDHS), poniendo atención de manera particular en el cumplimiento de las recomendaciones que emite este organismo a las autoridades públicas del Gobierno del Estado de Sonora. Del análisis de las recomendaciones emitidas durante el periodo general 1992-2012, se encontró que en el periodo 1992-2004 las autoridades tendieron a cumplir más las recomendaciones del tipo “totalmente cumplidas”, hecho que coincide con la gestión de los ombudsman designados por el Ejecutivo del Estado. Esto contrasta con el porcentaje de cumplimiento de las recomendaciones del segundo periodo, 2004-2012, pues las autoridades cumplieron más de manera parcial las recomendaciones, lo cual tiene lugar en las administraciones de los titulares de la Comisión elegidos por el Legislativo. La justificación del estudio que aquí se emprende, obedece en primer lugar a que no existen en la entidad ni en el país estudios sobre la gestión que realiza la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Sonora, menos aún estudios que aborden el cumplimiento de las recomendaciones por parte de las autoridades públicas, que es el objeto de estudio de esta investigación. Por ello, ésta inquisición representa una aportación importante a las ciencias sociales y particularmente a las ciencias políticas, puesto que los derechos humanos son el principal factor de legitimidad de un régimen político y parte fundamental de la estructura institucional del mismo. A su vez, implica un compromiso que debe ser asumido tanto por las autoridades estatales y municipales, como por las organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación y la misma ciudadanía. El problema central que da origen a las pesquisas que aquí se inician es por qué en el primer periodo se cumplieron más las recomendaciones del tipo “totalmente cumplidas”, mientras que en el segundo se cumplieron más de manera parcial. Los hallazgos muestran claramente que existe un fuerte control político de la Comisión por parte del Ejecutivo del estado, lo cual merma su autonomía. Este control se evidencia en el recorte presupuestal que realiza anualmente el gobernador al monto solicitado por el Organismo en sus Anteproyectos de Egresos. Por otro lado, el control político también se ejerce mediante la designación del Presidente de la Comisión y del Consejo Ciudadano, proceso que sólo tiene lugar en el Congreso del Estado sin la participación de la ciudadanía en la evaluación de candidatos y en la propuesta de ternas al cargo de ombudsman. Esta sujeción al Ejecutivo se ha incrementado todavía más en la gestión de Raúl Arturo Ramírez Ramírez, el único ombudsman local que ha carecido de Consejo Consultivo durante los cuatro años (2010- 2014) que lleva en funciones. No obstante, ha sido reelegido por el Congreso del Estado para un segundo periodo de gestión (2014-2018). En respuesta al problema principal de este trabajo de investigación, se encontró evidencia suficiente para responder que en el primer periodo se cumplieron más las recomendaciones del tipo “totalmente cumplidas” que en el segundo, debido a que el Organismo Defensor Local negoció políticamente las recomendaciones con el Ejecutivo del Estado simulando de modo absoluto el cumplimiento total de las mismas. En cambio, en el segundo periodo las resoluciones se cumplieron parcialmente porque la negociación política fue fallida al intervenir varios actores en el proceso de negociación, lo cual dio lugar a que la simulación fuera parcial. El hallazgo anterior contradice a la teoría constitucionalista del derecho representada principalmente por Jorge Carpizo, Miguel Carbonell, la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México (OACNUDH), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y por los Organismos Públicos de Derechos Humanos (OPDH) estatales, quienes argumentan que la autoridad moral del ombudsman es la explicación causal de que las recomendaciones sean cumplidas totalmente por las autoridades públicas federales, estatales y municipales. Los resultados obtenidos en esta investigación demuestran la falsedad de esta tesis. Por otro lado, se encontró que en el primer periodo se daba un mejor seguimiento a las recomendaciones, pues en el primer periodo éstas tienen el estado que guardan en relación a su cumplimiento y el detalle de cómo las autoridades las cumplieron al momento de la publicación de los informes anuales de actividades por parte del organismo. Sin embargo, en este mismo periodo se enviaron a las autoridades públicas de Sonora gran cantidad de recomendaciones que no representan casos graves de violaciones a los derechos humanos. En una de estas recomendaciones se exponía el caso de una señora a quien la autoridad no dio respuesta a su solicitud de vender alcoholes. Un caso más que ejemplifica nuestra afirmación es el de la empresa hotelera que compró un predio, cuyo cerco fue retirado por las autoridades municipales por bloquear el acceso a la vía pública. Los casos de recomendaciones que se emiten por violaciones no graves a los derechos humanos abundan en los informes anuales de la comisión en este primer periodo; inclusive, buena parte de las resoluciones no fueron fundamentadas adecuadamente, por eso no es extraño que en los informes emitidos por la Comisión sea reiterativa la frase “se hicieron las precisiones legales” después de que las autoridades no habían cumplido o aceptado las recomendaciones. En el segundo periodo las recomendaciones estaban mejor fundamentadas, pero el seguimiento que les dio la Comisión fue precario. La mayoría de los informes de este periodo dicen cuál es el estado que guardan las recomendaciones al momento de su publicación, pero no detallan cómo las autoridades dieron cumplimiento a las resoluciones, a excepción de los informes 2005 y 2007, lo cual constituye una omisión grave a los deberes que tiene el organismo en materia de transparencia y rendición de cuentas. En estos últimos rubros la Comisión presenta serias deficiencias que habrá de atender en un corto plazo, pues los informes también omiten información relacionada con las auditorías realizadas al ejercicio presupuestal. De no incorporar en los informes este par de elementos, el Organismo Local seguirá deslegitimándose socialmente. El análisis de las recomendaciones de los informes mostró que las autoridades no cumplieron las acciones sugeridas en las recomendaciones, particularmente las que se refieren a la investigación y aplicación de sanciones de las autoridades infractoras, y aun así la Comisión las califica de cumplidas totalmente. Esto, sin duda, constituye una flagrante violación a los derechos humanos de las víctimas cometida por la Comisión en complicidad con las autoridades públicas del estado, a saber, el derecho que éstas tienen a ser restituidas en el goce de sus derechos. La normatividad establece que la Comisión debe emitir una recomendación cuando comprueba en sus investigaciones que se violaron gravemente los derechos humanos, pero resulta absurdo que las autoridades competentes (Ministerios Públicos, Procuraduría de Justicia del Estado, Jueces) exoneren a los culpables de violaciones graves a los derechos fundamentales, como la tortura, la detención ilegal, la dilación en la procuración de justicia, el abuso de autoridad, lesiones físicas y la negligencia médica, que en no pocas ocasiones han llegado a poner en riesgo la vida humana y a provocar la muerte de varios internos en los centros de detención locales. En una recomendación del primer periodo, se narra el incidente sufrido por un interno que perdió la vida en un centro penitenciario del estado de Sonora, a causa de la golpiza propinada por los custodios y el director del penal. Ninguno de los responsables fue a dar a la cárcel y algunos de ellos siguen en la función pública. Esta recomendación fue calificada de cumplida totalmente por la Comisión, aunque las autoridades acataron a medias sus sugerencias. En el segundo periodo, se halló el caso de una mujer que murió debido a que el personal médico adscrito a un instituto de seguridad social del estado, no le proporcionó los servicios de salud como era requerido, lo que causó el deceso de la derechohabiente. La principal acción sugerida en esa recomendación, demandaba a las autoridades de esa institución indemnizar a los beneficiarios legales de la finada. Sin embargo, pese a que no fue cumplida la sugerencia de la recomendación, la Comisión optó por calificarla como totalmente cumplida. Estos son ejemplos concretos de los procesos que efectúan las autoridades del estado y la Comisión, para simular el cumplimiento de las recomendaciones. Un ejemplo más de simulación, se da en los informes de gobierno en los que se habla de los derechos humanos en términos poco realistas. Por ejemplo, en los informes se dice que las instituciones de gobierno han cumplido las recomendaciones emitidas por la Comisión Estatal de Derechos Humanos, pero no se explica cómo se dio cumplimiento a las mismas. Por otro lado, en ellos se habla de las violaciones a los derechos humanos como un fenómeno que se da más en otros estados que en el nuestro, al grado que en estos documentos el tema sólo ocupa un párrafo. Lo anterior refleja la poca importancia que el estado da a los derechos humanos, aunque los informes de gobierno hablen retóricamente del Estado de Derecho como un asunto prioritario. Esta retórica fue puesta en evidencia por la CEDH de Sonora en dos de sus informes pocos años después de iniciar operaciones, denunciando la falta de voluntad de las autoridades públicas para acatar las acciones sugeridas en las recomendaciones y castigar a los culpables. En las seis recomendaciones analizadas de ambos periodos, se constata que la aplicación de sanciones es desproporcional a la falta cometida. Las pocas sanciones que se llegan aplicar son meramente administrativas (apercibimiento, amonestación), pues no logran reparar las faltas cometidas en perjuicio de las víctimas, a pesar de ser la reparación del daño el objetivo principal de las recomendaciones. Esta simulación da pie a un círculo vicioso en el que están inmersas tanto las autoridades encargadas de la procuración de justicia del estado, como aquellas que se dedican a la defensa y promoción de los derechos humanos desde el ámbito no jurisdiccional. Por esta razón, se requiere que la Comisión se convierta en una especie de Ministerio Público, para investigar y emitir resoluciones vinculantes y aplicar sanciones simétricas a las faltas. Dejar que las averiguaciones previas sean realizadas por los ministerios públicos, sólo acarrea que las autoridades sean juez y parte del proceso de restitución de los derechos afectados y que no sean restablecidos los derechos humanos de las personas. La creación del servicio profesional de carrera, la reforma de la Ley 123 para prohibir la reelección del ombudsman, la ciudadanización de su elección y de su Consejo Consultivo, la creación de un Observatorio Ciudadano que evalúe constantemente el trabajo del ombudsman, son algunas propuestas que sugerimos para que el Organismos Defensor haga un trabajo eficiente, eficaz y equitativo en favor de los derechos humanos de los sonorenses.