El modelo de gestión de los organismos operadores de agua en México: un análisis del marco normativo.

Abstract

El término ‘organismo operador de agua’ hace referencia al ente, público o privado, que presta el servicio de agua potable -incluido el alcantarillado y tratamiento de aguas residuales a la población en un territorio determinado. El proceso de evolución de los organismos operadores, desde su centralización hasta la descentralización actual o “municipalización”, se ha dado a través de una serie de reformas constitucionales al artículo 115, que enmarca, de manera general, aspectos de competencia en la prestación del servicio. La figura de los organismos operadores de agua en México se comienza a gestar en el año 1917 con la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; no se establece de manera expresa, sino que, a partir de entonces, los recursos hídricos se estipularon como propiedad originaria de la nación y, al Estado, como su rector. Desde aquel momento, el marco constitucional fue evolucionando; desde un sistema centralizado, manejado exclusivamente por la autoridad federal, seguido de un primer proceso de descentralización con las reformas constitucionales al artículo 115 del 03 de febrero de 1983, para culminar en la municipalización del servicio con las reformas posteriores del 23 de diciembre de 1999. La descentralización, como política pública, fue impulsada por el gobierno federal a principios de los años ochenta, en un contexto en el que se encontraba rebasado para poder prestar los servicios de agua potable, no solo desde el punto de vista operativo, sino además desde el aspecto financiero. Adicionalmente, existían presiones internacionales a través de Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial que le dieron el impulso necesario para la puesta en marcha de lo que se denominó la “Descentralización de la vida Nacional” (DOF, 1983). Las reformas constitucionales al artículo 115, aún y cuando estipulan de manera expresa que corresponde a los municipios la prestación de los servicios de agua potable, han ocasionado que las legislaturas de las entidades administrativas y los propios municipios actúen con cierto nivel de discrecionalidad en lo que hace a sus arreglos institucionales, ya que nuestra Carta Magna no establece mayor límite que los competenciales. En ese vacío, la incipiente Comisión Nacional del Agua emitió en el año de 1989 los Lineamientos para el Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado, estableciendo una serie de criterios o aspectos comunes que deberían tener los organismos operadores del país como parte de la política descentralizadora del gobierno federal: 1) descentralización; 2) autonomía tarifaria; 3) suspensión o limitación del servicio para usuarios morosos; y 4) reinversión en el mejoramiento del servicio. Con esto se pretendía instar a los congresos locales a realizar adecuaciones a sus marcos normativos para ajustarse a lo que planeaban dichos lineamientos. Para entender mejor el proceso de evolución del marco normativo de los sistemas de agua en México, es necesario establecer qué es la descentralización y qué elementos implica, así como las distintas formas o niveles en los que se puede presentar. Una vez establecidos tales parámetros, se identificará cómo se desarrolló ese proceso en cada una de las reformas constitucionales al artículo 115 y cómo sucedió en el ámbito local. Esta conceptualización se realizará acorde a lo que establece Rondinelli (1981, 1983 y 1989) ya que, conforme a sus planteamientos, uno de los problemas que presentan los países en desarrollo en la implementación de la descentralización, es de índole conceptual.